Półtora roku czarnej owcy
Nasz Dziennik, 2007-10-19
BILANS RZĄDOWY
Centralne Biuro Antykorupcyjne to jeden z flagowych projektów PiS w polityce naprawy państwa. Krótki czas funkcjonowania instytucji takiej jak CBA nie daje jeszcze podstaw do jednoznacznych i kategorycznych ocen. Służby specjalne budują swoją pozycję i markę w długim horyzoncie czasowym. Tym bardziej dotyczyć to może CBA. Mamy tu bowiem do czynienia z pierwszą służbą specjalną po 1989 roku, która z założenia zrezygnowała w procesie naboru z funkcjonariuszy powiązanych ze służbami PRL (oraz długim ramieniem Moskwy), tym samym wpuszczając w obieg instytucji świeżą, chociaż niedoświadczoną krew. Tak więc ewentualny sukces lub porażka projektu CBA przesądzi się w perspektywie lat, a nie miesięcy. Niemniej już dziś można powiedzieć o pewnych tendencjach w pracy CBA i o kontekście, w którym funkcjonuje.
Polska jest krajem, w którym od lat korupcja doświadczana i postrzegana stanowi poważny problem. Według Indeksu Percepcji Korupcji z 2007 roku, zajmujemy 61. miejsce (na 180 sklasyfikowanych państw) i pomimo pewnej poprawy w ostatnich latach ciągle niekorzystnie odstajemy od najbardziej prężnych krajów Europy Środkowowschodniej. Na wysoką postrzeganą częstotliwość zachowań korupcyjnych wskazują również badania Eurobarometru i Barometru korupcji. Zwróćmy też uwagę na nie do końca rozpoznany, ale istotny problem nieuczciwej konkurencji w gospodarce, również powiązany z korupcją. Tak więc potrzeba istnienia odrębnej służby zajmującej się zwalczaniem korupcji wydaje się naturalna. (Nawiasem mówiąc, służby takie działają w innych krajach europejskich, m.in. we Francji i Holandii). Wokół pomysłu powołania Centralnego Biura Antykorupcyjnego w ustępującym Sejmie istniał początkowo silny konsensus. Przypomnijmy, że za ustawą o powołaniu CBA głosowało w czerwcu 2006 roku aż 354 posłów, a przeciw było jedynie 43.
Niemniej jednak CBA od początku swojego istnienia funkcjonuje w sytuacji mało przychylnego klimatu medialnego. Najbardziej symptomatyczny przypadek takiej niechęci dotyczył sprawy doktora G. Abstrahując od niego, trzeba powiedzieć, że CBA w pierwszym okresie swojej działalności nie ustrzegło się prawdopodobnie mniejszych i większych wpadek. Ale czarna owca wcale nie jest tak czarna. Skala medialnej krytyki CBA jest niewspółmierna do skali popełnionych błędów. W tym kontekście postawa mediów wobec bardzo poważnych patologii w Wojskowych Służbach Informacyjnych była dużo bardziej pobłażliwa.
Pod znakiem działań operacyjnych i kontrolnych
Biorąc pod uwagę publicznie dostępne informacje, ton CBA nadają oficerowie operacyjni i śledczy, a w nieco mniejszym stopniu funkcjonariusze z Zarządu Postępowań Kontrolnych. Jakie mogą być konsekwencje takiego stanu rzeczy? Nakreślmy je w krótszej i dłuższej perspektywie czasowej. W perspektywie bieżących i taktycznych działań (najbliższy rok, dwa) dominacja działań operacyjnych wydaje się zrozumiała. Biuro chce się szybko wykazać sukcesami na polu walki z korupcją, stąd sięgnięcie po narzędzia w rodzaju prowokacji. Tu trzeba poczynić jednak poważne zastrzeżenia. Po pierwsze, CBA zajmuje się względnie prostymi przypadkami korupcji (fizycznie wręczane łapówki dla lekarzy, samorządowców, władz uczelni wyższych etc.). Nie wiemy na razie, jak głęboko CBA interesuje się poważnymi aferami gospodarczymi. Po drugie, w kategoriach procesowych znane z mediów zatrzymania i aresztowania nie są jeszcze sukcesem. Sukcesem wieńczącym prace Biura byłyby prawomocne skazujące wyroki sądu.
Na razie widzimy silną determinację w działaniu CBA. Mówiąc o jego bieżących akcjach, pamiętać należy o pozytywnym wpływie na społeczne wyobrażenia na temat tego, co wypada, a co nie w życiu publicznym. Ostatnia sprawa z posłanką PO i burmistrzem Helu pokazuje bowiem, że jakaś część polityków i urzędników straciła zupełnie instynkt samozachowawczy. Jak silne trzeba mieć przekonanie o możliwości wywinięcia się od kary lub/i o nieudolności służb, żeby brać łapówkę w pokoju hotelowym? Z tego punktu widzenia zdecydowane działania "silnej ręki" CBA mogą stanowić zdrowy wstrząs dla życia publicznego w Polsce.
Trudno powiedzieć cokolwiek na temat pracy analityków CBA poza przypuszczeniem, że zapewne pełnią pewne funkcje usługowe wobec działań operacyjnych, kontrolnych oraz śledczych. W dłuższej perspektywie czasowej pion analiz powinien, oprócz współpracy z pionami operacyjno-śledczymi i kontrolnymi, generować wiedzę o zagrożeniach korupcyjnych przekładalną praktycznie na proces legislacyjny i decyzyjny. Przypomnijmy, że wedle pierwszych zapowiedzi szefa CBA sprzed dwóch lat znakiem firmowym Biura miała być zdolność do tworzenia użytecznych analiz strategicznych dotyczących zagrożeń korupcyjnych. Zresztą potrzeba sprawnej analizy widoczna jest już dziś. Bez sprawnego aparatu analitycznego rozporządzenie mające "podpiąć" CBA bezpośrednio pod bazy danych ZUS może nie wytworzyć spodziewanych efektów - CBA zapcha się informacjami.
Gry parlamentarne wokół CBA w przyszłym Sejmie
W kontekście mało przychylnego stosunku do CBA ze strony niemal wszystkich partii opozycyjnych spytać trzeba o potencjalne powyborcze scenariusze dotyczące funkcjonowania Biura. Poważne zmiany w CBA mogą nastąpić tylko w sytuacji poważnej roszady w rozkładzie sił parlamentarnych. Co się może stać, jeśli wybory wygra PO i będzie rządzić samodzielnie lub utworzy koalicję bez udziału partii Kaczyńskiego? W grę wchodzą dwie kwestie: 1) odwołanie szefa CBA; 2) obcięcie budżetu Biura. Odwołanie wydaje się mało prawdopodobne. Dlaczego? W ustawie o CBA czytamy, że szefa CBA powołuje i odwołuje premier na czteroletnią kadencję oraz że odwołanie szefa CBA może nastąpić jedynie w ściśle określonych przypadkach. Nawiasem mówiąc, z punktu widzenia długofalowej wizji budowania nowej instytucji i niezbędnego spokoju w bieżącym funkcjonowaniu, takie rozwiązanie prawne wydaje się sensowne. Tak więc, aby odwołać obecnego szefa CBA, trzeba mieć nie tylko parlamentarną większość, ale i zmienić ustawę o CBA w kwestii dotyczącej odwoływania jej szefa. Tu jednakże łatwo można sobie wyobrazić weto prezydenta Lecha Kaczyńskiego. Weto prezydenckie jest silnym instrumentem gier legislacyjnych - aby je zignorować i ponownie uchwalić zawetowaną ustawę, trzeba większości 3/5 głosów (276 głosów). W kontekście obecnych sondaży, dających PiS (licząc dość ostrożnie) ok. 180 miejsc, zebranie większości 3/5 głosów przez nową koalicję rządzącą również wydaje się mało prawdopodobne. Możliwe jest natomiast jakieś obcięcie budżetu CBA - tu wystarczy zwykła większość. Zmienić się więc może wydolność Biura w wymiarze liczby prowadzonych spraw.
Polityka ciągłości a podwyższanie poprzeczki
Powyższa prosta symulacja pokazuje, że zmiany kadrowe w CBA są mało prawdopodobne. Potencjalna wygrana PiS - precedensowa, bo żadna partia po 1989 roku nie rządziła przez dwie kadencje z rzędu - oznaczać będzie, że Jarosław Kaczyński dostanie szansę kontynuowania autorskiego projektu polityki naprawy państwa, przemyślenia na nowo filozofii działania struktur państwowych oraz poczynienia istotnych korekt wobec popełnionych błędów. Dotyczy to również CBA. Za rok, dwa lata od Biura można i będzie trzeba wymagać więcej. Dziś można mu kibicować.
dr Daniel Wicenty
Autor jest socjologiem, pracownikiem IPN w Gdańsku, wykładowcą Studium Bezpieczeństwa Wewnętrznego Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu. Współautor książki "Zagubiona rzeczywistość. O społecznym tworzeniu niewiedzy".
